América Latina cuenta con sistemas fiscales y tributarios regresivos

América Latina cuenta con sistemas fiscales y tributarios regresivos. El caso boliviano puede ser ilustrativo para comprender la situación regional y para pensar políticas progresistas en la materia.

¿Cuáles son las características del sistema tributario en Bolivia? ¿Cuáles son los niveles de evasión y elusión tributaria de empresas e individuos? ¿Qué impactos tienen estas prácticas sobre los sectores más desfavorecidos, principalmente sobre las mujeres?

Como muchos países de la región, Bolivia tiene un sistema tributario regresivo. Dos características de la estructura de este sistema ayudan a explicar esta condición. Por un lado, la mayor parte de las recaudaciones tributarias del país provienen de impuestos indirectos, que tienden a ser más regresivos que los impuestos directos. En el año 2015, 30% de las recaudaciones tributarias del mercado interno provenían del impuesto al valor agregado (IVA). Algunos estudios realizados para el país concluyen que los impuestos indirectos aportan muy poco a la reducción de la desigualdad de ingresos. Se estima, por ejemplo, que los impuestos indirectos reducen tres veces más el ingreso de los hogares más pobres en comparación con los más ricos, y que afectan en mayor medida a los hogares del 10% más pobre de la población ya que reducen su ingreso en 25%. La regresividad de este impuesto contribuye a profundizar las brechas de género en materia de ingresos, pues las mujeres se encuentran sobrerrepresentadas en los deciles de ingreso más pobres.

La segunda característica que contribuye al carácter regresivo del sistema tributario boliviano es la ausencia de un impuesto con «intención real» de gravar el ingreso de las personas físicas. Este impuesto, denominado régimen complementario al IVA (RC-IVA), no fue creado con el objetivo de gravar el ingreso, sino como mecanismo para reducir la evasión del IVA, por lo que las reglas de recaudación permiten que el contribuyente pueda descargar 100% de las facturas de compras. Como resultado, la recaudación del RC-IVA apenas representa 0,2% del PIB, es decir, seis veces menos de lo que se recauda en la región por este tipo de impuestos.

En materia de evasión y elusión tributaria, la información disponible no brinda cifras exactas acerca de los grupos que más evaden. Sin embargo, los datos disponibles acerca del incumplimiento en el caso del IVA muestran una significativa reducción desde el año 2005, aunque la magnitud con relación al PIB sigue siendo significativa. En 2014, se registraba una magnitud de 2,4% del PIB, proporción que duplica el gasto destinado a la Renta Dignidad (pensión no contributiva que beneficia a cerca de un millón de personas mayores) el mismo año.

Bolivia enfrenta el reto de hacer sostenible la movilización de recursos para el desarrollo social. La lucha contra la evasión y la elusión fiscal es, sin duda, una vía que apunta en esa dirección. Entre los campos menos explorados para el diseño de alternativas de reforma tributaria, será necesario profundizar el conocimiento acerca de las exenciones tributarias que alcanzan a sectores históricamente beneficiados por regímenes especiales, entre los que se destacan la agroindustria, la minería tradicional y cooperativista, y los gremiales. Además, será preciso corregir los vacíos legales existentes, hábilmente utilizados por los capitales financieros y empresariales para eludir impuestos, como lo ha revelado la filtración de documentos del caso de los Papeles de Panamá.

¿Qué resultados arrojó hasta el momento la investigación propiciada por la Comisión Especial Mixta parlamentaria configurada en Bolivia para analizar los Papeles de Panamá? ¿Existen iniciativas similares en otros países?

De acuerdo con información proporcionada a la prensa por el diputado Manuel Canelas, presidente de la Comisión Especial Mixta de la Asamblea Legislativa Plurinacional que investiga el caso de los Papeles de Panamá en Bolivia, el informe de investigación será presentando en el último trimestre de la gestión 2017. La información filtrada delos archivos de la firma Mossack Fonseca permitió a la Comisión establecer que en Bolivia existe un universo de 558 casos (360 empresas y 198 personas) vinculados con las empresas offshore creadas en Panamá.

La información proporcionada por la Comisión en distintos momentos de la investigación ha permitido dar a conocer a la población boliviana y a los responsables de políticas públicas la manera en que operan los paraísos fiscales, facilitando la fuga de capitales y promoviendo la elusión fiscal a través del traslado artificial de beneficios a territorios donde las tasas impositivas son nulas o casi nulas, o recurriendo a préstamos en el interior de grupos económicos. La Comisión también ha alertado a la opinión pública y a los decisores de políticas de que se trata de un problema de carácter internacional cuyos efectos nocivos han sido denunciados por varios organismos a escala global, dado el impacto que causan en los Estados al restringir recursos que podrían ser utilizados para promover el desarrollo social y reducir la desigualdad económica.

La noticia acerca del daño que causan los paraísos fiscales a los países desde donde se fugan los capitales era desconocida para gran parte de la población boliviana. También era un hecho impensable que existiera un número tan elevado de casos vinculados con estas prácticas en el país, no solo por la menor participación de las grandes fortunas en Bolivia en comparación a otros países, sino también por el imaginario social asentado en la idea de que los grandes evasores de impuestos se concentran en los sectores más representativos de la economía informal. Esta situación no ha generado todavía un posicionamiento público de las autoridades del Ejecutivo a cargo del diseño de las políticas fiscales y de la regulación de las operaciones comerciales y financieras, mientras se espera que la Comisión proporcione mayor información acerca del daño que este tipo de operaciones estaría causando al erario nacional.

Por ahora, la información analizada, que incluye la revisión de múltiples entidades nacionales, ha permitido a la Comisión estimar que cada año se envían aproximadamente 1.000 millones de dólares (70% del gasto en salud y 40% del gasto en educación) a países que la misma Comisión sospecha serían paraísos fiscales. Esto quiere decir que la investigación ha permitido obtener una aproximación acerca de los «otros destinos», además de Panamá, adonde son enviados recursos que podrían ser reinvertidos en el país.

Si bien el caso boliviano es interesante en esta temática, no se trata del más avanzado en la región. Hay países que han progresado mucho en acciones concretas. Colombia y Ecuador cuentan con listas de países considerados como paraísos fiscales que actualizan periódicamente de acuerdo con ciertos criterios. En Ecuador no solo se ha avanzado en la estimación más precisa sobre los recursos que representa la fuga de capitales a los paraísos fiscales, sino que se han dado pasos mayores en materia de la legislación, incluyendo medidas de registro y seguimiento a las grandes fortunas, así como medidas de prevención para evitar los vínculos políticos de estas actividades altamente cuestionadas desde una perspectiva ética. Es importante que los países de la región comprendamos que la lucha contra los paraísos fiscales no sustituye la agenda de reformas de los sistemas tributarios, sino que forma parte de ella.

Teniendo en cuenta que la política fiscal es un instrumento esencial para reducir la desigualdad, ¿qué medidas debieran adoptar los países de la región para iniciar una verdadera reforma tributaria para la equidad?

Los países de América Latina comparten el desafío de diseñar políticas fiscales que contribuyan más a reducir la desigualdad económica y promover el desarrollo social. Sin embargo, cada país enfrenta urgencias distintas derivadas de la manera en que se manifiestan las desigualdades y el grado de avance hacia una mayor progresividad fiscal. Un documento publicado el año pasado por Cepal y Oxfam destaca medidas que podrían facilitar el camino hacia una tributación más justa, en la que los actores económicos aporten de acuerdo con su capacidad real. Entre las recomendaciones propuestas, destacan acciones que apuntan a garantizar la suficiencia de recursos para financiar el desarrollo social con progresividad.

Por un lado, se ha estimado el umbral mínimo de 20% del PIB como el monto de recaudaciones tributarias que garantizaría el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Un grupo importante de países, entre ellos Guatemala, República Dominicana y Venezuela, se encuentran aún muy por debajo de esta magnitud. Al mismo tiempo, la suficiencia de recursos debe asegurar la progresividad, por lo que lograr un balance entre impuestos directos e indirectos debe ser una prioridad de las reformas tributarias en la región, donde los impuestos indirectos, en especial el IVA, son los que más recaudan y en los que se han puesto los mayores esfuerzos por ampliar la base tributaria, reducir la evasión y aumentar las tasas efectivas.

Por otro lado, es importante apuntar a reformas tributarias cuya economía política es más compleja –por los intereses de los grandes capitales y ganancias puestos en juego–, pero cuyo impacto igualador sería mucho mayor. En este escenario, trasladar la carga tributaria concentrada en el consumo y el ingreso hacia la riqueza, el capital y los ingresos asociados a ellos requiere sumar esfuerzos para descubrir la «riqueza escondida de las naciones» a la que se refería Gabriel Zucman, lo que podría ayudar a resolver gran parte de la deuda histórica de la desigualdad. Fuente: Revista Nueva Sociedad

Verónica Paz Arauco es coordinadora de Campañas e Incidencia de Oxfam en Bolivia.

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